Det indre marked-programmet

Nogen vil måske undre sig over, hvorfor man stadig skal beskæftige sig med det indre marked flere årtier efter, at det blev en realitet i 1992? Svaret er, at det skal man, fordi det ikke er en afsluttet handling, men derimod en stadigt igangværende proces, man satte i gang. Servicedirektivet kom f.eks. senere til i fuldstændig forlængelse af det indre marked, hvorfor det er en proces, der via spill-over effekten har sat gang i yderligere integration.

Derfor er det stadig vigtigt at analysere, hvor nyskabende det var i sin enkelthed samtidig med, at det affødte en kompleks politisk udvikling, der fremmede yderligere integration. Integrationen stod i stampe fra midten af 1970'erne til midten af 1980’erne. Der forgik imidlertid en forøget integration i periode frem til 1985. Det er en helt ny situation, man står i efter 1985.

Hvad er det indre marked så? Det var et nogenlunde omfattende program med ca. 280 stykker lovgivning. De blev præsenteret i en samlet lovgivningspakke. Indtil da havde problemet ofte været for EU, at man havde præsenteret enkeltlovforslag for medlemsstaterne. Men det resulterede i, at der altid var ét land, der havde problemer med et forslag, hvorfor de oftest blev blokeret. Ved at præsentere det indre marked som en samlet pakke blev landene nødt til at acceptere enkelte dele af forslaget, som de havde problemer med, for at få implementeret det overordnede forslag, som de efterspurgte.

Ydermere satte man pres på processen ved at fastsætte en deadline (den 31. januar 1992 – hvorfor den også bliver kaldt 1992-processen). Det var ikke fordi Delors, som stod i spidsen for indre marked-programmet, regnede med, at det blev færdigt der. Man vidste godt, at det var en løbende proces, men deadlinen sørgede for at forhandlingerne ikke blev trukket i langdrag. Derudover gennemførte man Den Europæiske Fællesakt (EF-pakken), som gjorde det lette at gennemføre indre marked programmet med kvalificeret flertal. Der var imidlertid undtagelser for, hvilke forslag man kunne vedtage ved kvalificeret flertal. De såkaldte sensitive områder, dvs. skatte- og afgiftsområderne, forblev som emner for enstemmighedsbeslutninger, fordi de berører medlemsstaternes finansielle grundlag.

Det indre marked-programmet var inddelt i tre dele. For det første skulle man fjerne de fysiske barrierer mellem EU-landene i det indre marked, dvs., at man skulle fjerne barrierer på grund af grænsekontrol og grænseformaliteter med hensyn til vareeksport m.v. Da det kom til personers frie bevægelighed over grænserne, kunne man imidlertid ikke komme til enighed i første færd. Det blev først forhandlet som et selvstændigt område med Schengen-samarbejdet. Senere blev det en del af det officielle EU-samarbejde. Selv grænsekontrol var der faktisk store diskussioner om. Det gjaldt endda i lande, der var meget EU-positive.

Den anden del af indre marked-programmet omhandlede fjernelsen af de såkaldte tekniske barrierer. Her skal man forstå, at dette er en slags 'catch-all' gruppering, der dækker over alt andet end fysiske og skattemæssige barrierer. Noget af det mest afgørende var, at man skiftede harmoniseringsmetoden ud. I stedet for at have en centralistisk standardisering af bestemte områder med udgangspunkt i Kommissionen, blev det nu lagt ud i nogle standardiseringsorganisationer (som f.eks. CEN og Cenelec), der nu skulle komme med forslag til minimumsharmoniseringer. Alt skulle altså ikke standardiseres, men kun det der absolut var nødvendigt. Man tog således Cassis de Dijon-dommen fra 1979 til sig, og havde nu en praksis, hvor der ikke var grund til at standardisere helt ned i alle detaljer. I stedet standardiserede man, så det var acceptabelt for alle parter og ikke mere end det. Til gengæld skulle alle varer så også kunne bevæge sig frit rundt på denne baggrund.

Til fjernelsen af tekniske barrierer hørte også et opgør med alle nationale favoriseringer i forbindelse med offentlige indkøb. Det man var oppe imod, og som man stadig kender ude i kommunerne, var at man ikke nødvendigvis købte det billigste produkt, men i stedet købte lokalt og dyrere for at støtte lokalt erhvervsliv, hvilket samtidig vil sige lokale vælgerinteresser. Man bestemte nu, at i hvert fald de store indkøb skulle i offentligt udbud. Man har med dette initiativ sparet noget, men ikke så meget, som man havde regnet med. For der skete det, at man satte en minimumsgrænse for, hvornår noget skulle i offentligt udbud. Så de kreative hjerner ude i lokalsamfundene gjorde ofte det, at de delte tingene op, så de kom under minimumsudbudsgrænsen således, at de stadig kunne favorisere lokale udbydere.

Ulempen man ofte hører i forbindelse med denne tvungne udbudsrundeordning er, at det tager længere tid at få gennemført sine projekter, når de skal i udbydes i EU. Her overfor kan det imidlertid anføres, at hvis man som organisation ofte sætter projekter i udbud, burde det ikke tage så lang tid, da det er en standardiseret proces. Har man gjort det én gang, er forløbet det samme næste gang og burde ikke kræve mange personaleressourcer at få gennemført. Endelig hører fjernelsen af barrierer på tjenesteydelsesområdet ind under betegnelsen tekniske barrierer. I den forbindelse fik man liberaliseret markedet for banker, vandforsyning, transport osv. Man manglede alle de områder, som først kom med, da servicedirektivet kom på den politiske dagsorden.

Det indre markeds tredje og sidste programområde omhandlede fjernelsen af de fiskale barrierer. Dette handlede især om minimumssatser på moms på 15 % gældende for alle EU's medlemsstater. Samtidig fik man indført en minimumsafgiftssats på alkohol og tobaksvarer. Det sidste var der især strid om, fordi landene ofte har en lav afgiftssats på de alkoholiske varer, de selv producerer. Således har Frankrig altid haft en lav sats på cognac, mens de havde en meget høj sats på whisky. Det omvendte var selvfølgelig tilfældet i Storbritannien. I Danmark havde man i mange år en særligt lav beskatning af snaps. Danmark blev derfor sendt for Domstolen på et tidspunkt, fordi man havde argumenteret for, at man burde have lov til at sætte afgiften på snaps langt lavere end på andre former for alkohol. Historien går, at den danske repræsentant, da han skulle forsvare sig for Domstolen, forklarede at satsen på snaps burde være særligt lav, idet snaps var usammenligneligt med cognac og whisky osv. Snaps, argumenterede han, var i sammenligning et meget uraffineret produkt, der bare var lavet på kogte kartofler og enkelte kommenfrø. Dommeren spurgte hertil, hvordan satserne var på vodka i Danmark, eftersom vodka dommeren bekendt var lavet på stort set samme måde? Den danske repræsentant måtte så indrømme, at vodka var beskattet helt på linje med de raffinerede alkoholer Danmark som whisky og cognac, hvorfor Danmark tabte sin sag og måtte sætte sine afgifter ens for alle alkoholiske drikke.

Mange store sektorer blev med det indre marked dereguleret. Luftfarten blev liberaliseret således, at statsstøttede flyselskaber tidligere overpriste rejser overgik til den fri konkurrence, hvilket medførte markant billigere rejser for de rejsende. Ligeledes blev telekommunikationen liberaliseret således, at statsmonopolvirksomhedernes få og dyre ydelser blev afløst af billigere og flere ydelser fra konkurrerende teleselskaber. Også elforsyningen blev liberaliseret, men her har der imidlertid næsten ingen effekt været for hverken ydelsernes kvalitet eller pris. Endelig blev også de finansielle tjenesteydelser dereguleret, hvilket medførte mange fusioner, mens det er et åbent spørgsmål, om dette også medførte mere konkurrence.

Samtidig førte det indre marked også til yderligere europæisk re-regulering i vakuummet efter fjernelsen af de nationale reguleringer. Miljøpolitikken blev således en del af det europæiske traktatgrundlag med Den Europæiske Fællesakt og Maastrichttraktaten. Netop på dette område er der mere lovgivning end på noget andet område bortset fra det indre marked og landbrugspolitikken. Forklaringen kan eventuelt findes i tre forhold. Enten ville man undgå negative eksternaliteter (dvs. uønskede sideeffekter) ved det indre markeds gennemførelse ved f.eks. at indføre miljømærkningsordninger for at modvirke informationsasymmetri, når nye produkter og ydelser blev tilgængelige for de europæiske forbrugere. Eller også kan denne lovgivningsmasse forklares med, at man tog hensyn til miljøinteressegrupperne, som i 1980'erne og 1990'erne stod meget stærkt i den europæiske offentlighed. Til sidst kan det også tænkes, at reglerne kan forklares som en avanceret form for protektionisme fra nordeuropæiske lande mod de sydeuropæiske lande, idet de nordeuropæiske varer typisk var dyrere, men til gengæld kunne leve op til flere miljøkrav. Derfor kunne man holde de sydeuropæiske producenters billige varer ude af markedet ved at kræve højere og højere standarder.

Tjenesteydelserne eller serviceydelserne udgør i dag en stor del af EU's bruttonationalprodukt. Ca. 56 procent af det samlede BNP stammer fra produktionen af tjenesteydelser. Ca. 70 procent af EU's arbejdsstyrke er i dag beskæftiget i servicesektoren. Dette er da også grunden til, at man har taget service- og tjenesteydelse op til behandling i EU-regi både med indre markedsprogrammet og senere med servicedirektivet for Det indre marked.

Tjenesteydelserne dækker både en række kommercielle aktiviteter som bankvirksomhed, postvæsen, el- og vandforsyning, butikshandel, hoteldrift, biludlejning, byggeri, telekommunikation og reklamevirksomhed. Men det dækker også over tjenesteydelser af generel eller almen økonomisk interesser. Det kunne f.eks. være aktiviteter i sundhedssektoren, uddannelsessektoren, vand- og energiforsyning, miljøbeskyttelse eller politivirksomhed.

En del af de ovennævnte områder var allerede blevet liberaliseret med det indre marked, mens andre områder først blev adresseret med Servicedirektivet. I en dansk kontekst blev der især postyr om uddannelsesområdet og sundhedssektoren. Både lægerne og lærernes fagforening mente, at det ville være fuldstændigt uacceptabelt med en liberalisering af deres område. Det var der heller ikke direkte lagt op til med Servicedirektivet. Det var imidlertid en del af debatten om Servicedirektivet, at alt blev tolket ind i direktivet, som blev et slags symbol på modstand mod globalisering generelt. Dele af uddannelsesområdet (f.eks. kursusvirksomhed) var omfattet af Servicedirektivet og kom også med i det endelige forslag. Det helt generelle uddannelsesområde var aldrig tiltænkt som en del af Servicedirektivet, hvilket den generelle sundhedssektor heller ikke skulle være med. Omvendt var private klinikker og private skadestuer omfattet af Servicedirektivet i begyndelsen, men blev taget ud i forløbet.

Med termen service- og tjenesteydelser henviser man til ikke materielt håndgribeligt arbejde. Normalt siger man, at 'godsvognstesten' er god til at bestemme, om man har at gøre med en service/tjenesteydelse eller en egentlig vare. Hvis resultatet af et stykke arbejde er noget, der kan placeres på en godsvogn og køres afsted, så er det en vare. Hvis det ikke kan det, så er det en service- eller tjenesteydelse. F.eks. undervisning er en tjenesteydelse. Da stadigt flere og flere som nævnt beskæftiger sig med service- eller tjenesteydelser, giver det mening at inkorporere dette under det indre marked, hvad man også har forsøgt i et vist omfang selv før servicedirektivet.

Med Servicedirektivet fik man sat fokus på området og fik inddraget flere ydelser i det indre marked. Det lykkedes ikke så godt, som man havde håbet, selv om alle var enige om, at man ved at gennemføre Servicedirektivet kunne skaffe omkring 600.000 ekstra arbejdspladser. Det var der ingen, der var i tvivl om. Men alligevel blev der sat alle mulige kæppe i hjulet på processen med at få gennemført Servicedirektivet, således at kun et udvandet forslag blev gennemført. Vi skal komme tilbage til, hvordan man kan analysere og forklare, hvorfor nogen modarbejder EU's egne generelle interesser.

Hvornår kan man tale om, at integrationen på service- og tjenesteydelsesområdet er fuldt opnået? I princippet ville det være, når 1) Alle tjenesteydelser kunne sælges på tværs af landegrænserne, 2) Tjenesteydelserne fra ét land kunne forbruges i et andet land og 3) Når producenter i ét medlemsland kunne etablere sig i et andet land for at udbyde tjenesteydelser dér. Hvis disse parametre var opfyldt, og man ikke længere skelnede mellem at udbyde ydelser til et nationalt marked og til det samlede EU-marked, kunne man tale om et fuldt ud integreret marked for service- og tjenesteydelser.

Tjenesteydelserne har altid været sværere at liberalisere end handlen med varer, og det skyldes både, at man på tjenesteydelsesområdet har en høj grad af protektionisme maskeret som beskyttelse af forbrugerne, og det skyldes tjenesteydelsernes natur. Den mest effektive form for protektionisme er den, som præsenteres som beskyttelse af forbrugerne, miljøet eller lignende. Den gode lobbyist finder hurtigt ud af, at hvis man virkelig skal have en god beskyttelse af en virksomhed, skal man ikke præsentere sit protektionistiske forslag som beskyttelse af en national virksomhed, men derimod som beskyttelse af en svag gruppe. F.eks. med argumenter om, at forbrugerne ikke kan forholde sig til tjenesteydelser fra et andet land, fordi de ikke har tillid til producenterne eller ikke kan forstå tjenesteydelsens indhold. Det er kendetegnende for de fleste service- og tjenesteydelser, at salget og forbruget forgår på samme tid f.eks. i en undervisningssituation, hvor underviseren udbyder sin viden synkront med at eleverne forbruger denne ydelse. Det gælder selvfølgelig ikke for alle service- og tjenesteydelser, men det siger alligevel noget om, hvorfor service- og tjenesteydelser er sværere at liberalisere.

Historisk set var der ingen liberalisering af tjenesteydelserne fra EU's begyndelse, fordi man havde en række undtagelser på dette område. I princippet skulle man ifølge Rom-traktaten fra 1957 kunne sælge serviceydelser kvit og frit til andre EU-lande, men rækken af undtagelser for, hvornår man ikke kunne alligevel, var lang. For det første kunne man ikke sælge ydelser, der var forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed. For det andet kunne man ikke udbyde tjenester på det medicinske og farmaceutiske område. For det tredje var transportydelser reguleret under artiklerne om den fælles transportpolitik. Sidst, men ikke mindst var hele bank- og forsikringsområdet undtaget, da kapitalens fri bevægelighed ikke var en del af Rom-traktaten. Mange af disse undtagelser blev først fjernet med indre markedsprogrammet i 1985.

Servicedirektivet kom som en del af Lissabonstrategien fra 2000, hvor man analyserede EU’s konkurrenceniveau på tærsklen til et nyt årtusinde. Med Lissabonstrategien satte man en målsætning om, at EU skulle være den mest konkurrencedygtige region i verden inden 2010. Det er EU ikke blevet, men det betyder ikke at Lissabonstrategien ikke har haft nogen effekt. For det, at man satte sig nogle mål, bevirkede, at man i dag står bedre, end hvis man ikke havde haft en strategi. Man havde en række indikatorer for, hvordan man skulle nå sin målsætning: Hvor mange der skulle i arbejde, hvor højt uddannelsesniveauet skulle være osv.

En del af strategien omhandlede også Servicedirektivet. Der var egentligt lagt op til, at det skulle være et forholdsvist liberalt direktiv, hvorefter man skulle kunne handle frit, og hvor der næsten ikke skulle være nogen restriktioner. Et sådant forslag fremlagde kommissæren Frits Bolkenstein i 2004 (Servicedirektivet er derfor også kendt som Bolkensteindirektivet). Han mente, at service- og tjenesteydelserne skulle behandles ligesom varer, hvor princippet er, at hvis man kan producere en vare i ét EU-land så skal man også kunne sælge den i et andet EU- land, med mindre der er klare sundhedsmæssige risici forbundet hermed.

I 2005 brød en politisk storm løs. For første gang så man en paneuropæisk mobilisering mod direktivet. Fagbevægelserne i alle de gamle medlemsstater gik sammen med Europæiske Faglige Sammenslutning (EFS) for at skabe modstand mod direktivet. Det man var bekymret for, var hjemlandsprincippet, som gælder for varer, men som man ikke ville have skulle gælde for service- og tjenesteydelser. Og hvorfor ikke det? Jo, man frygtede, at udefrakommende arbejdere ville kunne etablere sig i eksempelvis Danmark på basis af polske lønninger. Polske arbejdere kunne i så fald slå sig ned i Danmark og opfylde alle de arbejdsmiljøbestemmelser som gælder i Polen, og derfor frit arbejde i Danmark til en langt mindre løn end de danske arbejdere. Dette argument holdt egentligt ikke, da udstationeringsdirektivet fastslår, at dette kun kunne gøres i fjorten dage, og at man derefter skulle opfylde arbejdsbestemmelserne i det land, hvor man arbejder. Så sagligt var der ikke meget at kritisere, men politisk fik initiativet stor betydning.

Politisk set kan man sige, at Servicedirektivet blev et symbol på den liberalisering og globalisering, som havde vist, at de europæiske arbejdere blev mindre og mindre konkurrencedygtige. Så Bolkensteindirektivet blev i folkemunde omdøbt til Frankensteindirektivet. De borgerlige politiske kræfter var ikke særligt villige til at bakke op om servicedirektivet. Bendt Bendtsen, den daværende økonomi- og erhvervsminister, ville hellere tale om alt muligt andet end Servicedirektivet. Danmark var endda et af de lande, som ville få allermest ud af Servicedirektivet i form af jobs, og alligevel var den danske modstand en af de kraftigste i EU.