Viktor Vanberg

Vanberg er uddannet sociolog fra universitetet i Münster i 1968, samme år, som studenteroprøret begyndte i Paris. Men den marxistiske bølge, som fulgte i kølvandet, var på ingen måde Vanbergs kop te. Efter en række ansættelser ved universiteter i Tyskland kom han i 1985 til George Mason University i USA, som er centret for den samfundsvidenskabelige forskning med udgangspunkt i public choice-teorien. Her var en af de førende i denne forskningstradition, James Buchanan, ansat i mange år. Nogle ser public choice-teorien og rational choice-teorien som vigtige teoretiske grundlag for neoliberalismen, selv om dette i høj grad kan diskuteres.

I 1995 vendte Vanberg tilbage til Tyskland, hvor han blev professor på universitetet i Freiburg. Han overtog også i 2001 direktørjobbet for Walter Eucken-centret. Det bestred han til 2010, da Lars Feld (f. 1966) tog over.

Vanberg har gjort en kraftig anstrengelse for at revitalisere ordoliberalismen som et bredt samfundsvidenskabeligt forskningsprogram ved at inddrage de økonomisk-politiske teorier, der er kommet til efter den første generation af ordoliberale. Han har især trukket på økonomen og nobelprismodtageren James Buchanans arbejder vedrørende public choice-teorien og forskningen i såkaldt konstitutionel økonomisk teori (constitutional economics). I den forstand har Vanberg søgt at føre ordoliberalismen tilbage til at være en bred politisk filosofi, som den var hos de klassiske ordoliberale fra første generation.

Som Buchanan er Vanberg især interesseret i den gensidige afhængighed mellem det økonomiske og det politiske. Relationerne mellem den økonomiske og den politiske orden opdeler han i et konstitutionelt og et subkonstitutionelt niveau.

På subkonstitutionelt niveau består den økonomiske orden ifølge Vanberg af markedet. Franz Böhms Privatautonomie – det vil sige den enkeltes frihed til at agere som privatperson – findes her. Som hos den østrigsk-britiske økonom og filosof Friedrich von Hayek er markedet ifølge Vanberg karakteriseret ved at være en spontan, kreativ og open ended orden. Markedet er imidlertid underlagt en række konstitutionelle regler, der udgør rammen om den politiske beslutningsproces, hvori markedsreglerne konkret fastlægges. Det kaldes tilsammen samfundets politiske orden.

I den oprindelige ordoliberalisme er det samlede sæt af forskellige gensidigt afhængige ordener i samfundet nærmest et transcendent begreb, som Eucken derefter konkretiserer med de konstituerende principper bag Ordnungspolitikken. Vanberg gør i stedet det, at han foreslår to objektive begreber som grundlag for den politiske beslutningsproces med henblik på at måle dens effektivitet i forhold til de ordoliberale mål med Ordnungspolitikken. De to begreber er henholdsvis forbrugersuveræniteten og borgersuveræniteten.

De to begreber betyder ikke, at Vanberg forkaster Euckens konstituerende principper som grundlag for Ordnungspolitikken. De har stadig værdi som en slags huskeliste for beslutningstagere, der ønsker at give deres beslutninger et større eller mindre ordoliberalt indhold. De kan blot ikke længere anvendes til at legitimere policy-anbefalinger med. De kan ikke anvendes som endegyldige argumenter for bestemte politiske beslutninger, og de er ikke konstituerende for Ordnungspolitikken. For Vanberg er policy-anbefalinger kun legitime og ordoliberalt kompatible, hvis de forøger forbruger- eller borgersuveræniteten. Vanberg øger så at sige abstraktionsniveauet med hensyn til, hvilken politik der anbefales gennemført i relation til markedet i en ordoliberal optik.

Med hensyn til begrebet om forbrugersuveræniteten er Vanberg inspireret af Böhm. Begrebet indebærer, at den økonomiske orden i samfundet skal organiseres, således at den afspejler forbrugerinteressen. Forbrugersuveræniteten maksimeres via implementeringen af det ordoliberale begreb om præstationskonkurrence (Leistungswettbewerb). For det implicerer, at konkurrencen skal rettes mod forbrugernes og ikke mod producenternes ønsker.

Når forbrugerinteresserne kan anvendes som grundlag for policy-anbefalingerne, mens producentinteresserne ikke kan, skyldes det, at forbrugerinteresserne i modsætning til producentinteresserne repræsenterer samfundets helhedsinteresser. Vi er alle forbrugere, men vi ejer ikke alle producentvirksomheder. På konstitutionelt niveau har både forbrugere og producenter en interesse i den konkurrencebaserede økonomiske orden, fordi det overordnet er den, som får samfundsøkonomien til at fungere bedst muligt med størst mulig effektivitet og velstand. Men på subkonstitutionelt niveau har de enkelte producenter en interesse i at blive undtaget fra den hårde konkurrence på markedet, som kan koste både markedsandele og profit.

Borgersuveræniteten sikres ifølge Vanberg ved, at politiske beslutningstagere i deres beslutninger afspejler borgernes fællesinteresser. Flertalsafgørelser sikrer et stykke hen ad vejen, at borgersuveræniteten tilgodeses. Der er imidlertid ikke nogen garanti for, at det sker. Beslutninger om protektionisme kan fx sagtens vedtages med flertal i politiske fora samtidig med, at de skader flertallet af borgere ved siden af, at det gavner nogle få, som nyder godt af protektionismen. Det skyldes, at producentinteresserne har langt bedre muligheder for at påvirke beslutningstagerne, end borgerne som gruppe betragtet har. I modsætning til borgerne er producenterne som regel velorganiserede. Ofte kan producenter med interesse i at fremme deres sag derfor mere effektivt lægge pres på de politiske beslutningstagere, end borgerne kan.

Et eksempel på en manglende varetagelse af forbruger- og borgersuveræniteten er EU’s landbrugspolitik. Producenter af landbrugsvarer i EU har over årene været langt mere organisatorisk og politisk effektive til at presse på for højere priser, for flere statssubsidier og for protektionisme i forhold til forbrugerne og skatteborgerne med en interesse i et modgående pres på området. Der er med andre ord en politisk asymmetri til fordel for landbrugerne i EU’s landbrugspolitik og til ulempe for forbrugere og skatteborgere. Vanberg lægger i den forbindelse vægt på, at konkurrencen mellem regeringer i forskellige lande kan medvirke til at bringe de politiske beslutninger mere i overensstemmelse med borgernes fælles interesser. I tilfældet med EU’s landbrugspolitik vil det også skulle indbefatte en konkurrence med lande uden for EU.

Producentvirksomhederne vil altid presse på for at blive undtaget fra konkurrencen på subkonstitutionelt niveau, og politikere vil være tilbøjelige til at dispensere fra de generelle principper, hvis det direkte eller indirekte kan hjælpe dem til at blive genvalgt. Begge dele følger af public choice-teoriens antagelser. Derfor er rent-seeking en permanent fare for den konkurrencebaserede samfundsorden.

Ifølge Vanberg er der to måder, hvorpå regeringer kan forhindres i at vedtage i politikker, som favoriserer bestemte virksomheder og sektorer ved delvis at undtage dem fra konkurrencen på markedet. For det første kan der indføres konstitutionelle restriktioner i form af, hvad de ordoliberale i første generation kaldte en økonomisk forfatning, som beskytter de konkurrencebaserede principper. Ifølge Vanberg har denne løsning imidlertid vist sig ikke at fungere i praksis. Årsagen er, at den beror på en stærk stat, uden at der hos de klassiske ordoliberale er angivelser af, hvordan en stat bliver så stærk, at den kan vedtage og implementere en økonomisk forfatning. Målet om etablering af en økonomisk forfatning til sikring af Ordnungspolitikken er og bliver som regel en klassisk ordoliberal ønskedrøm.

På grund af vanskelighederne med at etablere en økonomisk forfatning mener Vanberg, at en anden måde at sikre konkurrencen på er mere oplagt. Den går ud på, at konkurrencen mellem regeringer i forskellige lande gøres til en mere realistisk model i forhold til at binde staten med en stærk stats økonomiske forfatning. I den forbindelse er der to forskellige former for konkurrence mellem regeringer. Der er en indirekte form, som betyder, at regeringerne konkurrerer angående den regulatoriske ramme, som de tilbyder virksomheder og borgere. Der er også en direkte form for konkurrence, som indebærer, at regeringerne tilrettelægger deres skattesystem og andre forhold, således at det tiltrækker de ønskede skatteborgere og den attraktive kapital.

For Vanberg består konkurrencen mellem regeringer i forskellige lande sammenlagt i, at der er konkurrence mellem regeringer om at tilbyde regler og politikker, som gør, at visse borgere og virksomheder ikke forlader landet, og at visse borgere og virksomheder slår sig ned i landet. Den internationale konkurrence lægger dermed en dæmper på regeringerne med hensyn til deres ønske om at beskatte bestemte borgere og virksomheder hårdere, selv om der er et flertal i parlamentet bag ønsket. Regeringernes tilbageholdenhed skyldes, at for ringe vilkår i første omgang vil få borgere og virksomheder til at forlade landet og afskrække andre fra at slå sig ned i anden omgang. Sker det, vil det efterlade økonomien i en ringere forfatning, fordi en del af den økonomiske aktivitet og beskatningsgrundlaget forsvinder eller udebliver. Det lægger pres på regeringerne og tvinger dem til at udvise tilbageholdenhed.

Vanberg har i den forbindelse også en antagelse om, at en sådan regulatorisk og skattepolitisk tilbageholdenhed fører til, at regeringer i højere grad end ellers undlader at føre selektive og diskretionære politikker, hvor bestemte vælgergrupper og virksomheder favoriseres. Det vil sige, at tendensen til rent-seeking antages at blive mindre via den internationale konkurrence om at tilbyde de bedste vilkår.

Vanbergs idé om at gøre konkurrencebegrebet på markedet til et organisationsprincip for ikke kun den økonomiske orden (som andre ordoliberale), men også at gøre konkurrencen mellem forskellige landes regeringer til et organisationsprincip for den politiske orden repræsenterer et selvstændigt bidrag til udviklingen af det ordoliberale forskningsprogram. Et eksempel i praksis på, hvordan konkurrencen mellem regeringer kan fremme en Ordnungspolitisk organisering af landene, er muligvis det, som skete i kølvandet på Eurozonekrisen, hvor flere af de gældsramte lande i EU’s Økonomiske og Monetære Union i Sydeuropa efterfølgende fik rettet op på deres tidligere uansvarlige økonomiske politikker på grund af presset udefra på deres regeringer. Fx fik Grækenland rettet op på økonomien via reformer af skatte- og velfærdspolitikken efter pres fra og i konkurrence med de andre EU-lande på trods af, at der var modstand mod det hos et flertal i den græske befolkning.

Der rejser sig to spørgsmål i forbindelse med konkurrencen mellem regeringer i forskellige lande, som Vanberg tager op:

• For det første er der intra-konkurrencemæssige spørgsmål, hvor konkurrencen afslører, hvis bestemte stater har bestemte problemer med ukonkurrencedygtig lovgivning og protektionisme. I de tilfælde kommer de under pres med henblik på at følge de andres staters linje. Det kan klart mindske rent-seeking.
• For det andet er der ifølge Vanberg det inter-konkurrencemæssige spørgsmål i forbindelse med konkurrencen mellem lande, som er knyttet til den såkaldte ’race to the bottom’ argumentation. Den går ud på, at stater kontinuerligt sænker beskatningen for at tiltrække virksomheder og kapital, hvilket i anden omgang tvinger staterne til at sænke de sociale og andre offentlige ydelser. Vanberg foreslår i den forbindelse at skelne mellem problemer, som skyldes free-riding, og dem, som skyldes reel konkurrence mellem staterne. Det er kun den sidste form for konkurrence, som bør fremmes.

Hvis der derimod er tale om free-riding, har problemerne rod i fejl og mangler i den internationale konkurrenceorden, hvor nogle aktører får fordele uden at betale prisen. I så fald er årsagen ifølge Vanberg ikke problemer med konkurrencen. Årsagen er problemer med en for ringe regulatorisk ramme for konkurrencen mellem landene, hvilket kan løses ved at tilpasse den internationale Ordnungspolitik. Det er således ifølge Vanberg vigtigt med en form for international økonomisk orden, som kan lægge den internationale konkurrence mellem regeringer i de rette rammer.

Argumentationen hos Vanberg svarer her til argumentationen hos Hoppmann, hvis der er aktører, som agerer umoralsk på markedet. I så fald gælder det om at sanktionere dem, som overtræder markedsreglerne. EU’s konkurrencepolitik er i et vist omfang et forsøg på at etablere en konkurencebaseret orden, som udgør en Ordnungspolitik for konkurrencen mellem virksomheder på EU-niveau og dermed en regulatorisk ramme, som delvis hindrer free-riding. Der er dog også i EU problemer med free-riding, når bestemte EU-lande tilbyder visse store virksomheder meget gunstige skattevilkår, således at de slår sig ned her med henblik på at komme ind i det indre marked i EU. I disse tilfælde har det i EU vist sig yderst vanskeligt at sanktionere de medlemsstater, der free-rider. Dette viser, at det kan være mindst lige så vanskeligt at etablere en international Ordnungspolitik, som det kan være at etablere den nationalt. Vanblik synes imidlertid at have mere blik for sidstnævnte problem end for førstnævnte.

Når der er tale problemer forårsaget af reel konkurrence mellem regeringer i forskellige lande, fordi mobile aktører kan forlade én jurisdiktion (exit), hvis de mener, at serviceniveauet i forhold til beskatningen er bedre i andre jurisdiktioner, forholder det sig anderledes. I den forbindelse påpeger Vanberg, at en sådan exit ikke nødvendigvis skyldes, at man går efter den laveste beskatning, fordi en højere beskatning kan hænge sammen med en højere kvalitet angående serviceniveauet fra det offentlige. Dermed kan en voldsom exit afsløre, hvis relationen mellem serviceniveauet og beskatningen i bestemte lande er ude af balance. På den måde afslører konkurrencen mellem regeringer i forskellige lande, at bestemte stater har et problem i form af, at virksomheder og borgere ikke får tilstrækkelig service ud af de indbetalte skatter. Det kan lægge pres på visse regeringer, således at de i højere grad presses til at vedtage reformer og at tilpasse den offentlige service til helhedens fordel.

Vanbergs analyse af konkurrencen mellem regeringerne fører ham til at anbefale, at der oven over konkurrencen mellem regeringerne etableres en form for føderal Ordnungspolitik, som definerer reglerne for fair konkurrence mellem staterne. Konkurrencen mellem landenes regeringer kan i forlængelse heraf give anledning til en harmonisering af reglerne for konkurrencen i de deltagende stater. Denne form for harmonisering er imidlertid af en anden karakter end den lovharmonisering fra oven, som Wilhelm Röpke frygter i forbindelse med internationalt samarbejde. Med Vanbergs føderale Ordnungspolitik er der tale om en ekstern konkurrencebaseret harmonisering ex post, som kan medføre, at regeringerne internt i højere grad lever op til diverse ordoliberale anbefalinger om en Ordnungspolitik, der tager vare på forbruger- og borgersuveræniteten. Sidstnævnte er ifølge Vanberg det, der som tidligere nævnt er målestokken for, om en bestemt politik skal gennemføres eller ej. Hermed sikres man i det mindste til en vis grad imod en situation, hvor visse stater free-rider.

Både Röpke og Vanberg er således tilhængere af en decentral føderal orden i Europa. Ingen af dem er tilhængere af en central autoritet, der erstatter nationalstaten i stort omfang. I stedet ønsker Vanberg en form for konkurrencebaseret føderalisme, hvor dele af den nationale suverænitet ’pooles’ via konkurrence mellem regeringerne på basis af en ny føderal (men decentraliseret) konkurrenceorden baseret på fælles regler. Samtidig skal de enkelte medlemsstater i den decentrale føderation altid have mulighed for at forlade det føderale samarbejde. Fordelen ved en decentral føderation består netop i, at nationalstaterne bevarer tilstrækkelig autonomi til at kunne fungere som de afgørende konkurrenceenheder. Staterne i en føderation må derfor aldrig få status som delstater i en centraliseret føderation som fx i Tyskland. Det er det, som den decentrale organisering skal sikre.

Med hensyn til Vanbergs statsopfattelse skal den ses på baggrud af globaliseringen, der accelererer i løbet af 1980’erne og 1990’erne. Den har medført, at statens to tidligere adskilte funktioner – at være borgernes serviceorgan og at være territoriel lovgiver og regulator – bindes mere og mere sammen. Årsagen er ifølge Vanberg, at borgerne og virksomhederne langt lettere kan forlade en bestemt jurisdiktion, hvis de ikke er tilfredse med den service, som staten tilbyder. Det er således den høje grad af potentiel person- og kapitalmobilitet, som globaliseringen og europæiseringen afstedkommer, der muliggør konkurrencen mellem forskellige lande med henblik på at kunne danne grundlag for den internationale konkurrence, som Vanberg opererer med.

Over for Vanbergs pointe kan der dog indvendes, at exit-muligheden i praksis ser ud til at være mere nærliggende til stede for velhavende borgere og store virksomheder end for mindre velhavende borgere og små virksomheder. Der er således ikke tale om en mobilitet baseret på chancelighed. Det er i modstrid med andre dele af den ordoliberale tænkning på denne måde teoretisk at favorisere borgere og virksomheder med internationale exit-muligheder. Derfor er der også en fare for, at truslen om exit fra velhavende borgere og store virksomheder i virkeligheden bliver et rent-seeking kneb til at skaffe sig selv særfordele med hensyn til beskatning og regulering, som andre borgere og virksomheder ikke har. Hvis exit-mulighederne er større for bestemte velhavende grupper eller store virksomheder, er der også en fare for, at disse i praksis tilgodeses i særlig grad.

Et eksempel på særbehandlingen af potentielt mobile skattekilder er den særbehandling, som den danske rederibranche har opnået for at undgå, at den ’flager ud’ og etablerer sig i andre lande med lav beskatning. Særbehandlingen indebærer både en særlig lav virksomhedsbeskatning og en særlig lav beskatning af de ansatte på danske rederiers skibe med det mål, at der fra rederiernes side kan udbetales en lavere løn. En indirekte virkning heraf er ifølge de danske Økonomiske Råd, at personer fastholdes i lavproduktive erhverv.

Dermed åbner konkurrencen mellem stater, som Vanberg opererer med, ikke kun potentielt set for mindre rent-seeking med basis i, at staterne presses til at levere bedst mulig service og regulering til forbrugere og borgere. Der er også en nærliggende fare for, at der kommer mere rent-seeking, fordi visse borgere og virksomheder muligvis kan opnå særfordele ved i modsat fald at true med at forlade landet, som andre borgere og virksomheder ikke får.

Vanberg vil sandsynligvis hertil indvende, at truslen om mere rent-seeking ad denne vej bør imødegås via en international Ordnungspolitik, som tager højde for truslen. Implementeringen heraf ser imidlertid som nævnt ovenfor mindst lige så svær ud, som når det gælder implementeringen af en økonomisk forfatning som grundlag for en national Ordnungspolitik, som Vanberg selv kritiserer de klassiske ordoliberale for at have en urealistisk forventning om kan komme. Hvordan balancen mellem den potentielle såvel mere som mindre rent-seeking som følge af konkurrencen mellem landenes regeringer ender med at blive i praksis, er det umuligt at sige præcist på forhånd.

Sammenlignet med de tidligere ordoliberales opfattelse af staten er der hos Vanberg en forskel med hensyn til konkurrencebegrebet. Ifølge de klassiske ordoliberale skal der etableres en stærk stat for at modstå presset fra de økonomisk magtfulde aktører på markedet samtidig med, at den stærke stat skal sørge for at vedligeholde den konkurrencebaserede orden baseret på præstationskonkurrence. Ifølge Vamberg går relationen mellem staten og konkurrencen imidlertid begge veje.

Staten skal stadig implementere en konkurrencebaseret orden, men i dette forehavende kan konkurerrencen mellem forskellige landes regeringer hjælpe staten til at undgå de stærke økonomiske aktørers pression på grund af international konkurrence mellem landene. I den forstand erstatter Vanberg de tidligere ordoliberales stærke stat med en konkurrencestat, fordi han ikke mener, at der findes en realistisk strategi med hensyn til etableringen af en stærk stat. I stedet er globaliseringen og europæiseringen trådt til som substitut for den manglende selvstændige etablering af en stærk stat på nationalt plan. Spørgsmålet er imidlertid som nævnt ovenfor, om den globaliserede og europæiserede konkurrence mellem landene leder til mere eller mindre rent-seeking-baseret adfærd. Vanbergs konkurrencestat kan således have problemer med at leve op til hans egen målestok i form af forbruger- og borgersuveræniteten for, om en politik kan gennemføres.

• ordoliberalime